北京新機(jī)場：探尋新動力源
這座大型國際樞紐機(jī)場運(yùn)營后，給中國航空市場帶來了巨大增量。這不僅會直接影響京津冀，重構(gòu)國內(nèi)市場競爭格局，影響的波幅甚至還會擴(kuò)展至全球
2019年10月，北京新機(jī)場將迎來第一位旅客。
北京新機(jī)場航站樓工地。攝影/本刊記者 董潔旭
這座大型國際樞紐機(jī)場運(yùn)營后，給中國航空市場帶來了巨大增量。根據(jù)規(guī)劃，北京新機(jī)場運(yùn)營初期，旅客吞吐量為4500萬人次，近期(2025年)旅客吞吐量為7200萬人次，遠(yuǎn)期將超過1億人次。
這不僅會直接影響京津冀，重構(gòu)國內(nèi)市場競爭格局，影響的波幅甚至還會擴(kuò)展至全球。
在經(jīng)濟(jì)全球化時代，機(jī)場早已超越了簡單的空港概念，不只是跑道和航站樓組成的運(yùn)輸場地，還是一個整合了航空、鐵路、高速公路的綜合交通樞紐，也是空港、產(chǎn)業(yè)、城市一體化的特殊城市單元，是全球生產(chǎn)和商業(yè)活動的重要節(jié)點，成為帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。
中共中央總書記、國家主席習(xí)近平在2017年2月23日考察新機(jī)場建設(shè)時，高度評價北京新機(jī)場，“是國家發(fā)展一個新的動力源”。
首都機(jī)場的供給側(cè)壓力
值得關(guān)注的是，2016年12月14日上午9:45，國航CA8201武漢至北京的航班降落在北京首都機(jī)場，隨著艙門的開啟，旅客陸續(xù)走出機(jī)艙，首都機(jī)場2016年度旅客吞吐量正式突破9000萬人次大關(guān)。
這對首都機(jī)場來說是個歷史性時刻。2016年，首都機(jī)場旅客吞吐量達(dá)到了9439.3萬人次。2017年，首都機(jī)場旅客吞吐量繼續(xù)小幅增長，達(dá)到9579萬人次，僅次于美國亞特蘭大哈茨菲爾德·杰克遜國際機(jī)場，連續(xù)八年排名全球第二。
逐年提升的數(shù)字，帶來的除了喜悅，更有難以想象的壓力。北京首都機(jī)場三個航站樓，當(dāng)初規(guī)劃設(shè)計的總?cè)萘渴?600萬人次，已經(jīng)連續(xù)多年超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。
作為國內(nèi)最繁忙的機(jī)場，北京首都機(jī)場幾經(jīng)擴(kuò)建，但總是提前迎來飽和狀態(tài)，機(jī)場擴(kuò)建的速度一直追趕不上旅客增長的速度。
航空運(yùn)輸是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的晴雨表，在近20年經(jīng)濟(jì)高速增長的帶動下，有人形容，航空運(yùn)輸就像長得特別快的孩子，修機(jī)場就像給孩子做衣服，“總是做得小，甚至是沒怎么穿就小了。”
北京新機(jī)場工程可行性研究報告曾預(yù)測，北京地區(qū)航空客運(yùn)需求量2020年為1.4億人次，2025年為1.7億人次，2040年為2.35億人次，“首都機(jī)場已沒有空間承擔(dān)如此巨大的航空出行需求量。”
容量超飽和的另一個突出表現(xiàn)是，時刻極為緊張，飛往首都機(jī)場一直是各大航空公司最想飛、也最難飛的一條航線。
一直以來，首都機(jī)場有“兩大難”：由于空域資源緊張、航班時刻飽和，航空公司面臨著“申請航線難、申請時刻難”，申請開通至首都機(jī)場的航線已多次成為外國政府首腦與中國領(lǐng)導(dǎo)人會談的重要議題。
“北京首都機(jī)場在高峰期平均起降架次是49秒一架，這在世界上也屬于最繁忙的機(jī)場了。”2017年兩會期間，中國民航局局長馮正霖在人民大會堂“部長通道”接受采訪時，談到首都機(jī)場的緊張狀況也頗有感觸。他說，幾乎在國外的國際航線申請很難到北京落地，因為沒有時刻，而且空域資源保障能力、地面保障能力和人力資源保障能力都到了天花板。
受制于時刻資源緊張，首都機(jī)場各項指標(biāo)的增速，都在放緩。2007年以來，首都機(jī)場飛機(jī)起降架次逐年增長，2009年達(dá)到過近13%的增速峰值，但從2013年以后飛機(jī)起降架次增速降至3%以下。
除了總量受限，增速放緩，資源飽和還導(dǎo)致了結(jié)構(gòu)性問題。首都機(jī)場的國際旅客占比，尤其是國際中轉(zhuǎn)旅客占比，與一些國際樞紐機(jī)場相比不高。
2016年上半年，首都機(jī)場中轉(zhuǎn)旅客比例僅有8.4%，國際旅客占比僅為25%，排名全球第36位，國際航線的比例在20%~25%之間。相比之下，亞特蘭大機(jī)場的中轉(zhuǎn)率高達(dá)64%，芝加哥機(jī)場中轉(zhuǎn)率也達(dá)到43%。
與一些著名的國際中轉(zhuǎn)樞紐機(jī)場相比，差距更為明顯。迪拜國際機(jī)場2015年以7800萬人次的旅客吞吐量排名全球第三，在迪拜機(jī)場的客流結(jié)構(gòu)中，國際旅客比例高達(dá)90%以上，中轉(zhuǎn)率高達(dá)90%。
由于中小機(jī)場直飛北京的時刻較多，擠占了一定的國際航班時刻空間，但這些支線航班、小航線運(yùn)營卻相對低效。
“現(xiàn)在二三線城市飛北京首都機(jī)場的航班時刻大概占了首都機(jī)場的28%左右。”馮正霖在2017年兩會時說，如果通過功能定位劃分、差異化運(yùn)營以后，可以把二三線城市飛北京的航班疏解到天津、石家莊機(jī)場，可以大幅提升北京國際航線的時刻能力，有利于打造北京國際樞紐。
持續(xù)旺盛的航空運(yùn)輸需求與機(jī)場保障能力之間的矛盾越來越突出，首都機(jī)場的分流刻不容緩，北京新機(jī)場的建設(shè)也迫在眉睫。
“新機(jī)場本期建設(shè)70萬平米航站樓和4條跑道，建成后可滿足4500萬旅客吞吐量。規(guī)劃2025年再建設(shè)約20萬平米衛(wèi)星廳，屆時可滿足7200萬人次年旅客吞吐量。遠(yuǎn)期建設(shè)南航站樓和2條跑道，可滿足年旅客吞吐量1億人次以上。”民航局機(jī)場司建設(shè)處處長彭愛蘭對《中國新聞周刊》表示，北京新機(jī)場最終的綜合運(yùn)輸保障能力要遠(yuǎn)大于目前的首都機(jī)場。
從引擎到動力源
中國民用航空局局長馮正霖在1月31日召開的首屆亞太地區(qū)民航部長級會議上，用一組數(shù)字介紹了中國民航業(yè)的發(fā)展。
中國民航連續(xù)30多年保持了兩位數(shù)的增長速度。過去五年，民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運(yùn)輸量和貨郵運(yùn)輸量年均增長12.2%、11.4%和5.5%，通用航空業(yè)務(wù)量年均增長9.3%。
截至2017年底，中國民航飛機(jī)數(shù)量達(dá)到5500多架;中國頒證運(yùn)輸機(jī)場達(dá)到229個，其中旅客吞吐量千萬級機(jī)場達(dá)到32個;航空運(yùn)輸企業(yè)達(dá)58家。
“最近我看到了這樣一個統(tǒng)計：2017年中國民航對世界民航增長貢獻(xiàn)率超過25%，對亞太民航增長貢獻(xiàn)率超過55%。” 馮正霖說，中國航空與世界連接也越來越充分，在航權(quán)開放方面，截至目前，中國與123個國家和地區(qū)簽署了雙邊航空運(yùn)輸協(xié)定，59個國家的134家航空公司每周安排7544個航班，自國外135個城市通航我國51個城市。
“經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)后，民航業(yè)發(fā)展的速度一點也沒停下來，2016年民航運(yùn)輸總量增長了12.5%，2017年又增長了接近13%。”中國民航科學(xué)技術(shù)研究院民航發(fā)展規(guī)劃研究院副院長胡華清告訴《中國新聞周刊》，他所在的研究院此前參與做民航“十三五”規(guī)劃的編制，“外國專家一致認(rèn)為民航業(yè)未來發(fā)展應(yīng)該進(jìn)入6%~7%的增長階段，但我們做出了13%的規(guī)劃，當(dāng)時壓力很大，但現(xiàn)在看來預(yù)測還是準(zhǔn)的，民航業(yè)的增長速度還是很猛。”
由大到強(qiáng)，是中國民航業(yè)這幾年的發(fā)展主線。在2016年5月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化民航改革工作的意見》中，提出了40項改革任務(wù)，提出按照建設(shè)民航強(qiáng)國“兩步走”的推進(jìn)方案，到2020年初步建成民航強(qiáng)國。
不過，空域緊張、發(fā)展方式粗放等短板依然存在。在2017年兩會期間，馮正霖在一次專訪中，以中國和美國的航空運(yùn)輸業(yè)現(xiàn)狀比較來直觀說明，目前中國距離真正的民航強(qiáng)國，還存在差距。
目前我國民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量不到美國的1/2，運(yùn)輸飛機(jī)數(shù)量不到美國的1/2，運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量約為美國的1/3，從業(yè)人員僅為1/4，全球前10大航空公司中美國占5家，中國只占2家，全球前10大客運(yùn)機(jī)場中美國占4家，中國大陸只占1家。
馮正霖坦言，“我們不僅在規(guī)模和實力上與世界民航強(qiáng)國有差距，更重要的是，在國際民航規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)上，特別是引領(lǐng)國際民航業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新能力上，與國際民航先進(jìn)水平有很大差距。”
國家主席習(xí)近平在2017年2月23日考察新機(jī)場建設(shè)時，明確提出，北京新機(jī)場“是國家發(fā)展一個新的動力源”，在整個民航界引起了很大反響。
“習(xí)總書記在考察中指出，北京新機(jī)場是‘國家發(fā)展的一個新動力源’，這是首次把一座機(jī)場的作用上升到國家發(fā)展動力源的高度，這樣的定位前所未有。”北京新機(jī)場建設(shè)指揮部總指揮姚亞波告訴《中國新聞周刊》，以往，業(yè)界和理論界在描述機(jī)場與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展關(guān)系時，也習(xí)慣性地將機(jī)場比喻為“發(fā)動機(jī)”或“引擎”，將機(jī)場的發(fā)展?fàn)顟B(tài)比喻為“區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的晴雨表”。例如，國際機(jī)場協(xié)會(ACI)將機(jī)場喻為“國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的引擎”，但“引擎”與“動力源”的內(nèi)涵不一樣。
“早期國家對民航業(yè)的定位是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，在2012年的時候，國務(wù)院出了一個關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的意見，明確了民航業(yè)作為國家的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。”胡華清解釋，戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)是對國家的社會經(jīng)濟(jì)有引領(lǐng)作用，而這一次提升到“動力源”，意味著民航業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的作用更大了，“對于整個產(chǎn)業(yè)的升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整能起到優(yōu)化作用。”
中國民航大學(xué)臨空經(jīng)濟(jì)研究所所長曹允春認(rèn)為，新機(jī)場是國家發(fā)展一個新的動力源，就是要將新機(jī)場打造成為世界交通重要的樞紐，以北京新機(jī)場帶動京津冀的開放，堅持統(tǒng)籌國際、國內(nèi)“兩個市場、兩種資源”，開通更多航線航班，積極助力國家“一帶一路”戰(zhàn)略實施，讓中國成為引領(lǐng)世界發(fā)展的主要力量。
姚亞波告訴《中國新聞周刊》，北京新機(jī)場的意義，將在運(yùn)營后的5~10年得到更加充分的體現(xiàn)，特別是通過對國際航空聯(lián)盟的戰(zhàn)略、市場布局等產(chǎn)生重要影響，加速全球民航業(yè)發(fā)展。
不只是北京的新機(jī)場
在曹允春看來，北京新機(jī)場之所以能被提升到國家發(fā)展“新動力源”的高度，還與北京新機(jī)場特殊的位置和使命有關(guān)。
新機(jī)場位于北京大興區(qū)榆垡鎮(zhèn)、禮賢鎮(zhèn)和河北廊坊市廣陽區(qū)之間。到天安門直線距離46公里，到廊坊市中心26公里。更大范圍看，新機(jī)場距離天津市區(qū)80公里，距離雄安新區(qū)約60公里，處于京津雄三角形的中心。
“北京新機(jī)場未來將是區(qū)域的綜合交通樞紐，軌道上的京津冀，需要節(jié)點，這個節(jié)點無疑會是新機(jī)場，此前的首都機(jī)場、天津機(jī)場和石家莊機(jī)場都沒有達(dá)到。”曹允春分析，京津冀機(jī)場群的提法一直就有，但沒有實質(zhì)性形成，新機(jī)場運(yùn)營后，將會通過綜合交通體系更好地連接京津冀三地，支撐機(jī)場群和城市群的發(fā)展。
“新機(jī)場既影響中國，也影響世界。”胡華清告訴《中國新聞周刊》，北京新機(jī)場，再加上2020年成都新機(jī)場運(yùn)營，帶來的是整個航空運(yùn)輸市場的重大變革。他判斷，2019年將是民航系統(tǒng)的變革元年，“過去低成本航空搞不了，支線航空發(fā)展不好，國際航線發(fā)展不好，新機(jī)場投入運(yùn)營后，都有條件發(fā)展了。供給充分，才能帶來質(zhì)量優(yōu)化，才能帶來質(zhì)量變革、效率變革和動力變革。”
不過，仍然有一種擔(dān)心的聲音，認(rèn)為新機(jī)場運(yùn)營后，會產(chǎn)生更強(qiáng)的虹吸效應(yīng)，進(jìn)一步分流天津和石家莊機(jī)場的客源。
京津冀三地機(jī)場的不均衡是個老問題，向來存在北京“吃不下”、天津“吃不飽”、石家莊“吃不著”的難題。
這一難題，在近年來已經(jīng)開始逐漸破題。2017年12月，國家發(fā)改委和民航局印發(fā)了《推進(jìn)京津冀民航協(xié)同發(fā)展實施意見》。這份《意見》的基本思路是，三地四場要分工協(xié)作：首都機(jī)場和北京新機(jī)場定位是國際航空樞紐，打造成為具有國際競爭力的“雙樞紐”機(jī)場格局。同時逐步疏解首都機(jī)場非國際航空樞紐功能，發(fā)揮周邊機(jī)場的作用，承接北京溢出航班。
天津機(jī)場將重點發(fā)展國內(nèi)中轉(zhuǎn)航線、周邊國際旅游航線等特定航空市場，適度發(fā)展中遠(yuǎn)程國際航線，增強(qiáng)航空貨運(yùn)、物流保障和中轉(zhuǎn)的能力，增開貨運(yùn)航班。石家莊機(jī)場將重點增強(qiáng)對周邊的聚集輻射能力，同時大力發(fā)展低成本航空、貨運(yùn)包機(jī)、航空快件等特定航空市場。
三地協(xié)作，在管理機(jī)制上也有進(jìn)展。2015年首都機(jī)場集團(tuán)已經(jīng)正式托管河北機(jī)場集團(tuán)，京津冀主要機(jī)場已實現(xiàn)一體化運(yùn)營管理，初步建立了以首都機(jī)場為中心，天津和石家莊機(jī)場為支撐的三地機(jī)場協(xié)同運(yùn)行和聯(lián)合管理模式。
姚亞波告訴《中國新聞周刊》，實現(xiàn)統(tǒng)一運(yùn)營管理后，區(qū)域機(jī)場協(xié)同作用日益明顯，“天津、石家莊機(jī)場增速明顯快于首都機(jī)場，天津機(jī)場形成進(jìn)出北京的“空中新通道”，石家莊機(jī)場開始成為京津冀的“旅游新門戶”;三地機(jī)場旅客吞吐量占比從2016年的79.3：14.2：6.5優(yōu)化為2017年的75.1：16.5：8.4，京津冀航空市場結(jié)構(gòu)明顯改善。”
空管的協(xié)同也是重要一環(huán)。民航局空管局副局長馬兵告訴《中國新聞周刊》，京津冀空管運(yùn)行管理協(xié)同，需要統(tǒng)籌規(guī)劃華北地區(qū)空域，緩解京津冀地區(qū)空域運(yùn)行矛盾。
空域緊張成為困擾整個中國民航業(yè)的世紀(jì)難題?？沼騿栴}極為復(fù)雜，涉及軍民協(xié)同問題。對空域緊張一個通俗的解釋是：不管在地面修多少跑道，但飛機(jī)起飛的空中通道就那么幾條，空域有限的情況下，地面修再多也飛不上去。
比如，北京首都機(jī)場有3條跑道，連接著國內(nèi)外200多條航線，卻只有11個空中進(jìn)出口;上海浦東、虹橋機(jī)場共用8個空中進(jìn)出口?？沼蚓o張成了套在大多數(shù)大型樞紐機(jī)場頭上的緊箍咒，由此還導(dǎo)致了大機(jī)場的航班延誤，比中小機(jī)場更為嚴(yán)重。
民航業(yè)一直是中國發(fā)展最快的行業(yè)之一，一直以兩位數(shù)的速度增長，但民用空域的增長速度只有2%，剪刀差越來越大。民航業(yè)一直在呼吁空域管理體制改革，希望釋放更多空域給民航。
解決空域緊張的辦法只有兩條，新增或者優(yōu)化。在增量得不到大規(guī)模釋放的前提下，只能在存量上做文章。
民航局空管局副局長馬兵告訴《中國新聞周刊》，華北地區(qū)空域經(jīng)歷了不斷優(yōu)化：2011年至2016年期間，共新辟固定航線22條，新辟和調(diào)整臨時航線16條，新辟6個機(jī)場進(jìn)離場航線共80條，調(diào)整班機(jī)航線走向44條。
2017年5月25日，正式實施京津冀地區(qū)空域優(yōu)化方案，新辟固定航線6 條，新增航線里程495 公里，調(diào)整城市對班機(jī)走向74 條，每日直接或間接影響航班約270 架次，實現(xiàn)了北京、天津、河北、山西地區(qū)主要機(jī)場進(jìn)離場或主干航路的雙向分離運(yùn)行。
北京新機(jī)場的空域問題，仍然還在多方協(xié)商中。華北空管局局長文學(xué)正告訴《中國新聞周刊》，2019年新機(jī)場投入運(yùn)行后，北京新機(jī)場終端管制中心將為首都機(jī)場、北京新機(jī)場、天津機(jī)場、石家莊機(jī)場的起降航班提供中低空進(jìn)近管制服務(wù)，“通過設(shè)置首都、新機(jī)場進(jìn)近管制區(qū)分別劃設(shè)多個功能不同的管制扇區(qū)、新辟進(jìn)出港點、新辟與之配套的航路航線等措施，以滿足京津冀地區(qū)旺盛的航空用戶需求。”
對于北京新機(jī)場建成之后的分流，受訪專家們普遍并不擔(dān)心。一方面，從數(shù)據(jù)看，天津和石家莊機(jī)場的旅客吞吐量也在不斷提升，與2014年相比，天津機(jī)場旅客吞吐量由1207萬人次上升到2101萬人次，石家莊機(jī)場旅客吞吐量由560萬人次上升到958萬人次。
“過去的虹吸效應(yīng)，主要指的是同質(zhì)競爭，我是國內(nèi)客流為主，你也是國內(nèi)客流為主。”曹允春對《中國新聞周刊》說，未來，三地四場，有了明確的差異化定位，將有效減少同質(zhì)化競爭，“不平衡是個老問題，但是現(xiàn)在有了新理念來解決老問題。”
在多位受訪者看來，新機(jī)場不只是北京的機(jī)場，而且是京津冀共同的機(jī)場。新機(jī)場帶來的，應(yīng)該是一次區(qū)域協(xié)同發(fā)展理念的深刻轉(zhuǎn)變。
航空城要破解行政壁壘
在新機(jī)場全面開工的同時，新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃也啟動了研究制定，實現(xiàn)臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)與新機(jī)場同步建設(shè)。
國家發(fā)展改革委2016年印發(fā)了《北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃(2016-2020年)》。為充分發(fā)揮北京新機(jī)場大型國際航空樞紐輻射作用，北京市將與河北省合作共建新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)。
姚亞波告訴《中國新聞周刊》，結(jié)合新機(jī)場的建設(shè)，國家在新機(jī)場周邊規(guī)劃了約1000平方公里的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，其中核心區(qū)150平方公里，未來將形成以新機(jī)場為核心的、以航空服務(wù)為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新驅(qū)動、綠色低碳的高端產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)的國家對外交往中心功能承載區(qū)、國家航空科技創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)。
2017年，曹允春所在的中國民航大學(xué)臨空經(jīng)濟(jì)研究所受北京與河北兩地共同委托，負(fù)責(zé)編制新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃(150平方公里)。
“臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)包含的產(chǎn)業(yè)類型會更豐富一些。”曹允春告訴《中國新聞周刊》，北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)會重點發(fā)展航空物流、臨空現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、航空航天產(chǎn)業(yè)、與臨空相關(guān)的總部經(jīng)濟(jì)。
據(jù)了解，北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)整體開發(fā)總投資將超過2000億元。
中國民航局副局長董志毅告訴《中國新聞周刊》，從經(jīng)濟(jì)拉動角度看，僅新機(jī)場自身工程、駐場單位配套工程和綜合交通等市政配套工程投資就達(dá)到4100億元。
國際民航組織(ICAO)曾測算，每100萬航空旅客可為周邊區(qū)域創(chuàng)造1.3億美元的經(jīng)濟(jì)收益，能夠帶來1000個直接和3700個間接工作崗位;每新增10萬噸航空貨物，將直接創(chuàng)造出800個工作崗位。
董志毅告訴《中國新聞周刊》，據(jù)測算，新機(jī)場運(yùn)營初期，設(shè)計旅客吞吐量為4500萬人次，新增就業(yè)崗位約8萬個。未來20年新機(jī)場累計將為北京市帶來超過8.6萬億元的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，推動北京南部區(qū)域占全市GDP的比重由2011年的10%提升至32%左右，對于縮小南北城差距，形成北京市經(jīng)濟(jì)總體平衡發(fā)展的格局起到積極的促進(jìn)作用。
“未來在新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，應(yīng)該會形成萬億級的產(chǎn)業(yè)規(guī)模。”曹允春告訴《中國新聞周刊》，新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，不僅是產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，未來要打造港、產(chǎn)、城融合，“肯定會是一個航空城的規(guī)模。”
而對北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)來說，面臨的一個最大挑戰(zhàn)是，跨行政區(qū)劃。
“臨空經(jīng)濟(jì)跨行政區(qū)劃在中國很普遍，有不同層面的，比如武漢機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，涉及武漢市和孝感市。還有跨區(qū)的，比如廣州白云機(jī)場，北邊是花都區(qū)，南邊是白云區(qū)。”曹允春說，只要是跨行政區(qū)劃一定會產(chǎn)生矛盾，而且會很大，“北京新機(jī)場涉及北京與河北，所以按照中央規(guī)定，兩地要統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一運(yùn)營管理。”
頂層設(shè)計層面，新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)開始統(tǒng)一規(guī)劃，但曹允春仍然擔(dān)心未來是否能統(tǒng)一建設(shè)和運(yùn)營，“將來的管理機(jī)構(gòu)怎么設(shè)立?是設(shè)立同一個管委會，還是各自分開管理?如果各有各的管委會，各自的利益馬上就出來了，問題就很難解決。”
新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，還要與雄安新區(qū)規(guī)劃進(jìn)行對接。
“新機(jī)場將在服務(wù)雄安新區(qū)這個‘千年大計、國家大事’中扮演一個非常重要的角色。”姚亞波告訴《中國新聞周刊》，特別是為雄安新區(qū)“發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)”和“擴(kuò)大開放新高地”等定位提供強(qiáng)有力支撐。
“北京新機(jī)場和雄安新區(qū)，未來是相輔相成的。”曹允春說，雄安未來要發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，而且是在全球產(chǎn)業(yè)價值鏈中占有一席之地的產(chǎn)業(yè)，“建立在全球化下的雄安新區(qū)，未來一定會對航空運(yùn)輸產(chǎn)生大量需求。”
“一市兩場”的挑戰(zhàn)
新機(jī)場建成后，帶來了另一個在業(yè)界極為關(guān)注的問題，即一市兩場。更準(zhǔn)確地說，在一個城市，有兩個超大型國際樞紐機(jī)場。首都機(jī)場和北京新機(jī)場，相距不過67公里，這給兩個機(jī)場的運(yùn)營都帶來了挑戰(zhàn)。
“一市兩場”乃至“一市多場”，是全球民航大國航空運(yùn)輸發(fā)展的必然產(chǎn)物，包括美國芝加哥、紐約，法國巴黎，英國倫敦，俄羅斯莫斯科，韓國首爾和日本東京等，都先后在一個城市建起了多個機(jī)場，同時運(yùn)營。
在一市多場格局當(dāng)中，各個機(jī)場的功能定位、資源分配，以及機(jī)場之間、交通樞紐體系之間的便捷聯(lián)系，成為問題的關(guān)鍵。
從國際經(jīng)驗看，“兩場”的定位主要有兩種情況：一是按照航空聯(lián)盟劃分，方便同聯(lián)盟的成員航司乘客互轉(zhuǎn);二是按照國際航線和國內(nèi)航線劃分，距離市中心更近的機(jī)場以國內(nèi)航線為主，國際航線尤其遠(yuǎn)程國際航線基本放在較遠(yuǎn)的新機(jī)場。
上海是國內(nèi)第一個擁有兩座機(jī)場的城市，虹橋機(jī)場和浦東機(jī)場。上海兩場在定位上進(jìn)行了一些探索，但過程非常曲折。
起初兩者同時運(yùn)營國際和國內(nèi)航班，2002年起改為虹橋定位國內(nèi)、浦東定位國際。2007年以后又逐步變成浦東以國際為主、虹橋以國內(nèi)為主的格局。目前，兩者更趨向于國內(nèi)、國際平衡發(fā)展。虹橋機(jī)場和浦東機(jī)場的“模糊路線”給各航空公司也造成了資源投放的迷茫。
“虹橋機(jī)場很方便，當(dāng)然多數(shù)旅客會選擇虹橋機(jī)場，虹橋機(jī)場的航班客座率也很高，但經(jīng)過了18年的市場培育，浦東機(jī)場的客座率現(xiàn)在也上來了。”姚亞波告訴《中國新聞周刊》，但其中調(diào)整的過程非常痛苦，“上海也希望兩個機(jī)場并駕齊驅(qū)，不希望一頭輕一頭沉，但過程非常漫長，我們希望北京這兩場能夠縮短周期。”
“按國內(nèi)和國際來分，已經(jīng)被驗證了是不合適的。”曹允春告訴《中國新聞周刊》，一個機(jī)場必須要有完整的航線網(wǎng)絡(luò)，尤其是大型樞紐機(jī)場，國內(nèi)航線和國際航線都必須有，“否則的話，對旅客來說，國內(nèi)和國際之間中轉(zhuǎn)成本太高。對航空公司來說，兩場都要設(shè)置完整的機(jī)構(gòu)才能保證運(yùn)營，運(yùn)營成本也會加大。”
而北京新機(jī)場和首都機(jī)場，采用按航空聯(lián)盟的方式來劃分。根據(jù)國家發(fā)改委及中國民航局相關(guān)文件，北京新機(jī)場建成后，以南航、東航為代表的天合聯(lián)盟成員將整體搬遷至北京新機(jī)場，而國航為代表的星空聯(lián)盟成員將留守首都機(jī)場。
截至目前，10家國內(nèi)航空公司已經(jīng)與首都機(jī)場集團(tuán)簽訂入駐新機(jī)場協(xié)議，包括南航、東航、首都航空、河北航空、春秋航空、中聯(lián)航、奧凱航空、吉祥航空、東海航空、郵政航空。
“目前的劃分方案，對縮短新機(jī)場的市場培育期是非常有利的，而且航空聯(lián)盟成員之間的中轉(zhuǎn)非常方便。”姚亞波告訴《中國新聞周刊》，樞紐機(jī)場的形成不是一蹴而就，是系統(tǒng)工程，除了機(jī)場具備條件外，還需要航空公司的投入，搭建航線網(wǎng)絡(luò)，形成航班波，“只有機(jī)場一廂情愿，是做不成樞紐的。”
姚亞波認(rèn)為，對北京新機(jī)場來說，初期需要盡快上量，緩解經(jīng)營壓力，量上去了以后，會形成一種集聚效應(yīng)，航空公司才會越來越多增加運(yùn)量，“而首都機(jī)場，未來要做的是騰籠換鳥，發(fā)展更多國際航線，增加國際航班時刻，提高國際中轉(zhuǎn)的比重。”
兩場運(yùn)營的另一個最大難點在于，航權(quán)、航線和時刻分配。航空客運(yùn)市場競爭激烈，優(yōu)質(zhì)航線和機(jī)場時刻資源成為航空公司提升業(yè)績的關(guān)鍵。
2017年8月，中國民航局發(fā)布了一份《國際航權(quán)資源配置與使用管理辦法(征求意見稿)》，該文件在“附錄”中專門對北京“一市兩場”的國際航權(quán)資源配置作出了規(guī)劃。
按照這份辦法，北京新機(jī)場與首都機(jī)場視為一個航點，由首都機(jī)場與北京新機(jī)場出發(fā)至同一國際城市的航線視為同一條航線。
這也意味著，北京新機(jī)場和首都機(jī)場，將在航權(quán)、航線和航班時刻的分配上，面臨直接競爭。
民航局運(yùn)輸司司長劉鋒告訴《中國新聞周刊》，在新機(jī)場的航權(quán)分配上，目前已經(jīng)確定了幾條大原則，一是搬遷到北京新機(jī)場的航司，原來在首都機(jī)場運(yùn)營的國際航線航班，可在4年內(nèi)全部平移至新機(jī)場，并繼續(xù)持有已獲批的國際航權(quán)。二是對北京新機(jī)場國際航線發(fā)展予以政策傾斜。三是北京新機(jī)場和首都機(jī)場形成“優(yōu)勢互補(bǔ)、適度競爭、具有國際競爭力”的北京“雙樞紐”機(jī)場發(fā)展格局。
“民航局將盡快出臺遠(yuǎn)程國際客運(yùn)航線新增承運(yùn)人標(biāo)準(zhǔn)，有序放開市場空間充足、且我國航空公司運(yùn)力份額不占顯著優(yōu)勢的航線承運(yùn)人數(shù)量限制，提升中方航空公司競爭力。” 劉峰介紹，北京新機(jī)場啟用初期，需要盡快構(gòu)建起通達(dá)全球、覆蓋周邊的國際航線網(wǎng)絡(luò)，因此《辦法》給予北京新機(jī)場基地公司發(fā)展和樞紐發(fā)展特定的權(quán)重傾斜，支持東航和南航兩大基地航空公司申請自北京新機(jī)場始發(fā)的國際航線，支持北京新機(jī)場國際航線網(wǎng)絡(luò)拓展，打造大型國際樞紐。
目前，國航在首都機(jī)場的國際航線網(wǎng)絡(luò)覆蓋度高，占有顯著優(yōu)勢。按照時刻資源劃分，國航在首都機(jī)場市場份額47%高居榜首，航線網(wǎng)絡(luò)搭建較為均衡。東航和南航將作為北京新機(jī)場的主基地公司，則要扛起北京新機(jī)場大型國際樞紐建設(shè)的重任。
城市群和機(jī)場群的融合發(fā)展是一個動態(tài)的過程。直線距離相距超過60公里的北京雙機(jī)場布局，不僅將改變相當(dāng)一部分人群的出行習(xí)慣，還將改變目前國航、南航、東航三大航空公司在華北市場的競爭格局。
從短期看，南航、東航搬遷新機(jī)場，設(shè)置了4年的過渡期，期間將停止搬遷航企在首都機(jī)場增加新的航線。過渡期內(nèi)，如何進(jìn)行兩場運(yùn)輸業(yè)務(wù)的規(guī)劃，搬遷之后與新機(jī)場的對接等一系列問題，都將考驗?zāi)虾胶蜄|航。
比如，目前京滬之間的航線是各家航空公司爭奪的黃金線，而東航則占據(jù)了客運(yùn)量的半壁江山。有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，東航遷出首都機(jī)場，這條黃金航線在短期內(nèi)的客源可能會受影響。
而對星空聯(lián)盟成員來說，留守首都機(jī)場短期內(nèi)是利好消息。本就在首都機(jī)場T3航站樓占據(jù)最大份額的國航還將獲得東航、南航等撤出后的T2航站樓的空閑資源，進(jìn)一步增加在首都機(jī)場的市場份額。
不過，從長期來看，三大航在北京市場和華北市場的競爭將更加充分。
南航已經(jīng)公開表示，制定了搬遷到北京新機(jī)場后的三階段戰(zhàn)略規(guī)劃：目前至2019年為過渡期，逐步將南航在京業(yè)務(wù)過渡到北京新機(jī)場運(yùn)營;2020年至2025年為網(wǎng)絡(luò)搭建期，南航將立足北京新機(jī)場，搭建起覆蓋國際國內(nèi)的航線網(wǎng)絡(luò)框架;2026年至2030年為全面鋪開期，以上一階段搭建好的航線網(wǎng)絡(luò)框架為基礎(chǔ)，南航將大幅拓寬航線網(wǎng)絡(luò)的覆蓋航點，并提升航班頻率。
南航還制定了機(jī)隊投入的規(guī)劃：到2025年，預(yù)計在北京新機(jī)場投入飛機(jī)250架，日起降航班超過900班次。為了與運(yùn)力投入規(guī)模相配套，南航計劃在北京新機(jī)場投入人力資源2萬余人。
東航也宣布，遷入北京新機(jī)場后，東航計劃全面布局京滬兩地航線網(wǎng)絡(luò)，建成上海—北京的進(jìn)出通道;同時東航旗下的廉價航空中聯(lián)航也將進(jìn)駐北京新機(jī)場。
機(jī)場司建設(shè)處處長彭愛蘭告訴《中國新聞周刊》，為支持新機(jī)場運(yùn)營，民航局已經(jīng)研究制定了對進(jìn)駐北京新機(jī)場航空公司的相關(guān)支持政策，進(jìn)行一定的政策傾斜，比如民航局在雙邊航權(quán)談判中力爭擴(kuò)大涉及北京的航權(quán)以支持新機(jī)場樞紐建設(shè)。過渡期內(nèi)新增航權(quán)分配向新機(jī)場傾斜。鼓勵進(jìn)駐新機(jī)場的航空公司充分利用現(xiàn)有的未使用航權(quán)，開辟新機(jī)場的國際航線。
在機(jī)場收費政策方面也將體現(xiàn)差異化，根據(jù)航空公司運(yùn)力投入規(guī)模、時限，對起降費、停場費以及客橋費等給予不同程度優(yōu)惠。國際航權(quán)、國內(nèi)及港澳臺航線航班資源，優(yōu)先向主基地航空公司分配。
去年4月，國家發(fā)改委先后發(fā)布《關(guān)于北京新機(jī)場東航基地項目核準(zhǔn)的批復(fù)》和《關(guān)于北京新機(jī)場南航基地項目核準(zhǔn)的批復(fù)》，同意東航和南航在北京新機(jī)場的基地建設(shè)項目。
根據(jù)國家發(fā)改委的批文，東航基地和南航基地將按照承擔(dān)北京新機(jī)場航空旅客業(yè)務(wù)量40%的設(shè)計目標(biāo)進(jìn)行建設(shè)。這就意味著，東航、南航兩家將占據(jù)新機(jī)場80%的市場份額。從長遠(yuǎn)來看，南航、東航迎來了開疆拓土的新機(jī)遇。
(實習(xí)記者趙一葦對本文亦有貢獻(xiàn))
(《中國新聞周刊》2018年第8期)
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