神農(nóng)架國家公園管護(hù)人員在森林資源二類清查行動中穿越陰峪河大峽谷。
劉 鵬攝
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“一只野生動物，跑到自然保護(hù)區(qū)里去了，歸保護(hù)區(qū)的森林公安管;跑出來了，歸林業(yè)的森林公安管;跑到濕地去了，歸濕地的公安管……”過去，各種自然保護(hù)地范圍相互交叉、多個管理機(jī)構(gòu)并行，類似問題讓神農(nóng)架管理部門頗為頭疼。
神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)區(qū)分布著世界級、國家級和省級共11種類型的保護(hù)地，能否構(gòu)建統(tǒng)一高效的管理體制，將是關(guān)乎其試點(diǎn)成敗的關(guān)鍵所在。
“一山有四季，十里不同天。”秋天的早晨，走在湖北神農(nóng)架國家公園，周圍是茂密的原始森林，時而霧氣騰騰，時而陽光普照。
神農(nóng)架位于湖北省西北部，平均海拔1700米，現(xiàn)有森林面積25萬公頃，生長著高等植物3900多種，棲息著金絲猴、金錢豹等78種珍稀野生動物。作為我國唯一以“林區(qū)”命名的行政區(qū)，神農(nóng)架是全球中緯度地區(qū)保存較為完好的原始林區(qū)，是三峽水庫、南水北調(diào)中線工程丹江口水庫的綠色屏障和水源涵養(yǎng)地，生態(tài)地位舉足輕重。2016年5月，神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)方案獲批。同年11月，神農(nóng)架國家公園管理局掛牌成立，正式進(jìn)入國家公園體制試點(diǎn)實(shí)施階段。
能否構(gòu)建統(tǒng)一高效的國家公園管理體制，是關(guān)乎試點(diǎn)成敗的關(guān)鍵所在
“一只野生動物，跑到自然保護(hù)區(qū)里去了，歸保護(hù)區(qū)的森林公安管;跑出來了，歸林業(yè)的森林公安管;跑到濕地去了，歸濕地的公安管……”過去，這樣的問題，讓神農(nóng)架管理部門頗為頭疼。
“別看試點(diǎn)區(qū)只占神農(nóng)架林區(qū)總面積的35.97%，但在這1170平方公里的土地上，分布著世界自然遺產(chǎn)地、國家級自然保護(hù)區(qū)、國家濕地公園、省級風(fēng)景名勝區(qū)等11種類型的保護(hù)地，級別上有5個世界級、4個國家級、2個省級。”神農(nóng)架國家公園管理局副局長王文華介紹，試點(diǎn)區(qū)是神農(nóng)架地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)最完整、核心資源集中分布的精華區(qū)，過去由于各種自然保護(hù)地范圍相互交叉、多個管理機(jī)構(gòu)并行，一些區(qū)域“都管都不管”，一定程度上影響了保護(hù)質(zhì)量。
湖北省人大法制委員會原主任委員喬余堂介紹，根據(jù)建立國家公園體制總體方案有關(guān)精神，國家公園應(yīng)當(dāng)整合組建統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)，解決現(xiàn)有保護(hù)地交叉重疊、多頭碎片化管理的問題。是否能構(gòu)建統(tǒng)一高效的神農(nóng)架國家公園管理體制，是關(guān)乎試點(diǎn)成敗和保護(hù)效果的關(guān)鍵所在。
按照建立國家公園體制總體方案有關(guān)精神，神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)區(qū)整合了11個自然保護(hù)地，同時整合了原神農(nóng)架國家級自然保護(hù)區(qū)管理局、大九湖國家濕地公園管理局機(jī)構(gòu)職責(zé)，以及神農(nóng)架林區(qū)林業(yè)管理局有關(guān)國家森林公園的保護(hù)管理職責(zé)，組建神農(nóng)架國家公園管理局，實(shí)現(xiàn)了一個保護(hù)地、一個管理機(jī)構(gòu)、一套班子管理。
現(xiàn)在，參照資源分布、山水格局、行政邊界條件，神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)區(qū)劃分為大九湖、神農(nóng)頂、木魚和老君山4個管理區(qū)，建立了“局機(jī)關(guān)—管理處—管護(hù)中心”三級體系，實(shí)現(xiàn)扁平化、網(wǎng)格化管理。
據(jù)了解，管理局已制定生態(tài)保護(hù)與管理、科學(xué)研究與科普教育、機(jī)關(guān)運(yùn)行管理三大類66項(xiàng)工作制度。目前，正探索建立更加嚴(yán)格、科學(xué)的資源管護(hù)考核機(jī)制，編制神農(nóng)架國家公園專項(xiàng)規(guī)劃等文件。
“職務(wù)少了幾個字，擔(dān)子卻重了不止一倍。”從神農(nóng)架大九湖國家濕地公園管理局局長到神農(nóng)架國家公園管理局副局長，王文華坦言，“國家公園體制試點(diǎn)以來，試點(diǎn)區(qū)內(nèi)實(shí)行自然資源全面監(jiān)控，保護(hù)力度加大。”不過，試點(diǎn)工作任務(wù)艱巨，能否如期完成，如何處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，使本地居民生活水平不因保護(hù)而降低并能持續(xù)改善……這些問題也讓他“壓力山大”。
出臺專門保護(hù)條例，為實(shí)現(xiàn)“最嚴(yán)格的保護(hù)”提供保障
在神農(nóng)架國家公園科學(xué)研究院大龍?zhí)督鸾z猴基地附近，一棵“參天古樹”呈倒臥狀橫跨道路兩側(cè)，形成一座天然拱橋。這是為了方便金絲猴等野生動物遷徙，今年6月剛剛竣工的生物廊道。
“類似這樣的野生動物通道，神農(nóng)架還有20余處，與周邊環(huán)境融合得恰到好處，建造成本比一般橋梁要高不少。”神農(nóng)架國家公園管理局副局長李純清介紹，它們是神農(nóng)架國家公園試點(diǎn)工作開展以來，“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”，回歸自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性的寫照。
“試點(diǎn)區(qū)內(nèi)禁止一切狩獵捕撈活動，連揭草皮、撿鳥蛋也不允許。”王文華說，同時禁止新建、改建、擴(kuò)建礦產(chǎn)資源開發(fā)、水電等項(xiàng)目，否則將責(zé)令限期拆除、生態(tài)修復(fù)，沒收違法所得，并處50萬元以上150萬元以下罰款。
今年5月1日起，《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》)正式施行。《條例》根據(jù)“國家戰(zhàn)略，省級實(shí)施”的理念，著力處理湖北省與神農(nóng)架林區(qū)、神農(nóng)架林區(qū)與國家公園管理機(jī)構(gòu)、國家公園管理機(jī)構(gòu)與各類自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)等方面關(guān)系，厘清各自權(quán)責(zé)。
《條例》規(guī)定，湖北省人民政府設(shè)立的神農(nóng)架國家公園管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一履行神農(nóng)架國家公園內(nèi)生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理等行政管理職責(zé)，其權(quán)力清單和責(zé)任清單由省人民政府制定;國家公園管理機(jī)構(gòu)履行神農(nóng)架國家公園范圍內(nèi)資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)，依法集中行使行政處罰權(quán);國家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一履行神農(nóng)架國家公園內(nèi)現(xiàn)有的各類自然保護(hù)地管理職責(zé)。
根據(jù)《條例》規(guī)定，神農(nóng)架國家公園劃分為4個功能區(qū)，嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)占總面積93.3%，禁止一切開發(fā)建設(shè)和人為干擾活動，而游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)只占6.7%，僅允許有限的旅游和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！稐l例》實(shí)施后，神農(nóng)架傳統(tǒng)六大景區(qū)，有5個在“限流”之列。
試點(diǎn)進(jìn)一步推動“木頭經(jīng)濟(jì)”向“綠色經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變
見到木魚鎮(zhèn)青天袍民俗山莊“莊主”林庭洪時，他正帶著員工在一片茶園旁植樹。
“這是為過去還債。”林庭洪說，多年前，他曾因?yàn)E伐林木獲刑，回家后，正好趕上國家在神農(nóng)架推行天然林保護(hù)和退耕還林工程，便種起了藥材、果樹和茶樹，規(guī)模很快擴(kuò)大到80余畝。神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)后，木魚鎮(zhèn)部分區(qū)域被劃為游憩展示區(qū)，林庭洪又瞄準(zhǔn)了觀光農(nóng)業(yè)。現(xiàn)在，他的高山茶園一年純利潤70多萬元，帶動40多人就業(yè)增收。
今年8月，神農(nóng)架林區(qū)通過國家專項(xiàng)評估檢查，正式退出國家級貧困縣。從2000年左右開始，神農(nóng)架率先在湖北停止木材商品性采伐，國家公園體制試點(diǎn)改革進(jìn)一步推動“木頭經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)向“綠色經(jīng)濟(jì)”。
有一組數(shù)字：林區(qū)森林覆蓋率從5年前的88%上升到92.6%，直接受益于旅游產(chǎn)業(yè)的人口比例達(dá)70%，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益相得益彰。
2012年，為保護(hù)大九湖國家濕地公園，457戶1800多名當(dāng)?shù)剞r(nóng)民陸續(xù)搬出嚴(yán)格保護(hù)區(qū)，遷到山下20公里外的坪阡古鎮(zhèn)。國家公園體制改革后，大九湖濕地公園實(shí)施封閉管理，景區(qū)內(nèi)停止一切住宿、餐飲服務(wù)，禁止私家車進(jìn)入，進(jìn)入景區(qū)前統(tǒng)一換乘游覽車。這樣一來，坪阡成為游客住宿、用餐、購物的首選地，帶火了這里的農(nóng)家樂。
“農(nóng)戶搬下來后，各方面成本確實(shí)有所提高。”大九湖管理處副主任黎宏林介紹，神農(nóng)架國家公園管理局探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從2015年開始對大九湖生態(tài)移民搬遷戶實(shí)行“以電代柴”補(bǔ)貼，每戶每年3000元。同時，管理局為轄區(qū)社區(qū)提供生態(tài)管護(hù)崗位，累計(jì)聘用了轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民生態(tài)管護(hù)員700名，主要參與巡護(hù)管理，每人每年補(bǔ)貼4800元。
神農(nóng)架國家公園管理局總工程師鄭成林說，對于那些仍存僥幸心理，在嚴(yán)格保護(hù)區(qū)和生態(tài)保育區(qū)進(jìn)行傳統(tǒng)開發(fā)甚至破壞性開發(fā)的行為，予以堅(jiān)決打擊，形成震懾效果。
“我們已對轄區(qū)內(nèi)17個小水電實(shí)施生態(tài)放水全監(jiān)控，并逐步全面退出;關(guān)閉16家砂石廠，停止所有探采礦點(diǎn)開采;退出一些在不合適區(qū)域經(jīng)營的旅游企業(yè)……”鄭成林介紹，關(guān)停、退出的過程必然伴隨著陣痛，不能操之過急，要循序漸進(jìn)，做好補(bǔ)償資金的申報(bào)、相關(guān)人員的安置等工作后再逐步退出。同時，《條例》也明確，“現(xiàn)有礦產(chǎn)資源開發(fā)、水電等項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有序退出，省人民政府應(yīng)當(dāng)明確退出時限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來源等”。
推進(jìn)國家公園建設(shè)，方方面面都需要花錢，錢從哪里來?
《建立國家公園體制總體方案》指出，要建立財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制，構(gòu)建高效的資金使用管理機(jī)制。在探索多元化資金保障機(jī)制方面，神農(nóng)架國家公園也在嘗試。根據(jù)《神農(nóng)架國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)白皮書》(2017年)，2017年試點(diǎn)資金到位超1.4億元，相比2016年度增加了77.4%。據(jù)了解，這些資金主要來源于省財(cái)政相關(guān)經(jīng)費(fèi)，國家發(fā)改委及省發(fā)改委、財(cái)政廳、林業(yè)廳等單位的改革配套資金和補(bǔ)償、項(xiàng)目等資金。
“同時，我們已經(jīng)成立神農(nóng)架國家公園金絲猴保護(hù)基金會，未來還將探索建立更好的社會捐贈和公眾參與機(jī)制，吸納社區(qū)資金參與國家公園保護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)‘國家所有、全民共享、世代傳承’。”王文華說。(范昊天)
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