來源：第一財經(jīng)
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多個省份提出要繼續(xù)推動隱性債務展期重組和發(fā)行地方政府債券置換隱性債務，其中前者可以通過金融機構“借新還舊”，后者需要關注隱性債務建制縣風險化解試點是否會重啟。
新中國成立70多年來，我國財政體制經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”、改革開放初期的“包干制”、1994年“分稅制”財政體制形成與完善，以及在“構建現(xiàn)代財政制度”要求下“分稅制”深度調整等四個階段。
財政體制改革的目的是，達到市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，通過制度建設釋放生產(chǎn)者偏好和消費者偏好，使經(jīng)濟達到總需求與總供給的平衡。
政府債務形成原因
分稅制財政體制改革使得平臺公司應運而生，以前由政府直接投資的經(jīng)濟活動轉為由平臺公司承擔。2000年以來平臺公司的產(chǎn)生和發(fā)展，為基礎設施建設、環(huán)境保護、民生保障籌集了大量的資金，促進了地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。
平臺公司在投資人和政府之間起到了橋梁的作用，通過溝通政府的優(yōu)質項目和投資人之間的資金，一方面政信投資能夠得到政府的信用背書，相對于其他投資項目，會有更好的安全性和穩(wěn)定性；另一方面投資人也能通過優(yōu)質項目，讓社會上的閑散資金能夠籌集起來，幫助政府建設當?shù)亟?jīng)濟，從而給投資人較好的回報。
但平臺公司承擔的大多是外部性強、直接收益低的公共基礎設施和公共服務類項目，同時隨著公共資本的經(jīng)年累積，投資的邊際收益不斷遞減，平臺公司形成的大量政府債務難以平衡，由此帶來的財政金融風險已成為經(jīng)濟運行中最主要的風險之一，因此地方投融資平臺公司作為地方政府隱性債務的主要載體，一方面面臨轉型發(fā)展，另一方面亟須化解存量債務風險。
2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》要求剝離融資平臺公司政府融資職能，明確劃清政府與企業(yè)的界限，融資平臺公司不得新增政府債務，并清理甄別認定了截至2014年末非政府債券形式存量政府債務，分清了政府和企業(yè)的責任。其中，凡屬于政府債務的部分納入限額管理和預算管理范圍，允許地方逐步發(fā)行地方政府債券進行置換。
同年，財政部頒布了《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式。從微觀層面看，PPP創(chuàng)新了提供公共產(chǎn)品和公共服務的方式；從宏觀層面看，PPP帶來了政府和市場關系的再思考，也反映了公共治理模式的深刻變革路徑。然而，PPP模式的泛化運用，從預算軟約束下的財政幻覺、財政機會主義行為、信息不對稱下的風險轉嫁、制度變遷的路徑依賴等方面給財政金融體系帶來了不小的沖擊。
2014年《預算法》第35條規(guī)定：地方政府可在限額內通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措資金，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。但受地方過度舉債謀“政績”、金融機構推波助瀾、違法違規(guī)融資行為問責不到位等因素影響，地方政府違法、違規(guī)舉債、擔保仍有發(fā)生。因此2018年《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發(fā)〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》《地方政府隱性債務統(tǒng)計監(jiān)測工作指引》等文件對隱性債務進行了強監(jiān)管的約束，并開啟了10年化債之路。
2018年政府隱性債務的統(tǒng)計工作，地方政府為了數(shù)據(jù)漂亮，大量的債務并未被納入統(tǒng)計而是留在了債務信息平臺之外，造成了化債工作“本底不實”，一直困擾著地方政府。
根據(jù)公開資料，截至2023年2月14日，全國31個省份都披露了《2022年預算執(zhí)行情況和2023年預算草案的報告》，共有7個省份超額完成2022年化債任務。現(xiàn)距2018年化債計劃時間已快過半，仍然有大量區(qū)域經(jīng)受著隱性債務的困擾。
展望2023年，多個省份提出要繼續(xù)推動隱性債務展期重組和發(fā)行地方政府債券置換隱性債務，其中前者可以通過金融機構“借新還舊”，后者需要關注隱性債務建制縣風險化解試點是否會重啟。
政府債務化解路徑
日前，財政部原部長樓繼偉在《比較》雜志上發(fā)表《新時代中國財政體系改革和未來展望》一文表示，地方政府隱性債務余額估計在30萬億~50萬億元。
根據(jù)全口徑監(jiān)測系統(tǒng)提供的7種化債措施，化債時需分別提供的附件、憑證應當至少包括以下要件并按順序排列。
1．化解措施為“擬安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等償還”。
（1）化解資金列入年初預算的，提供債務人單位對應的預算文本；化解資金屬于追加預算的，提供經(jīng)人大批準的預算調整批復文件、財政部門批復的債務人單位追加該筆預算的調整通知單。
（2）財政國庫撥付化債資金至債務人（或直接撥付債權人）的國庫實撥資金撥款憑證，或已清算的授權支付憑證。
（3）債務人撥付化債資金至債權人的內部審批單、銀行撥款回單、債權人出具的發(fā)票或化解資金收據(jù)。
（4）化債憑證資金與系統(tǒng)錄入化債資金存在差異的，應當提供倡議說明和佐證，包括但不限于合同約定、審計報告、工程審減證明等材料文件。
（5）隱性債務化解情況說明及其他相關佐證材料。
2．化解措施為“擬出讓部分政府股權以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權益償還”。
（1）政府議定處置相關資產(chǎn)的審批文件。
（2）資產(chǎn)處置流程相關文件、審批率。
（3）處置資產(chǎn)權益或經(jīng)營性國有資產(chǎn)權益上繳國庫的相關審批文件和繳款憑證。
（4）參照化解措施1的相關附件、憑證。
3．化解措施為“擬由企事業(yè)單位利用項目結轉資金、經(jīng)營收入償還（不含財政補助資金）”。
（1）反映企業(yè)當年項目結轉結余、經(jīng)營收入情況的相關資料和年度財務報告（資產(chǎn)負債表、利潤表、現(xiàn)金流量表等報表附注等）；若涉及以前年度結轉結余、經(jīng)營收入的應一并提供。
（2）政府相關部門或企業(yè)決定使用項目結轉資金、企業(yè)經(jīng)營收入償還債務的決策審批文件。
（3）債務人撥付化債資金至債權人的內部審批單、銀行撥款憑證及銀行回單、債權人出具的發(fā)票或化解資金收據(jù)。
（4）化債憑證資金與系統(tǒng)錄入化債資金存在差異的，應當提供差異說明或佐證，形式包括但不限于合同約定、審計報告、工程審減等證明材料文件。
4．化解措施為“擬將部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的隱性債務合規(guī)化為企業(yè)經(jīng)營性債務和合規(guī)PPP化解隱性債務”。
（1）關于項目依法可由企業(yè)財務市場化經(jīng)營方式運行且依法可由企業(yè)作為該項目債務人的政府批轉文件；經(jīng)地方政府批準的政府和社會資本合作項目實施方案，“兩個論證”報告、經(jīng)批準的入庫（財政部項目管理庫）證明。
（2）可證明隱性債務項目具有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流的相關材料，包括隱性債務項目所涉及經(jīng)營收入情況，經(jīng)會計師事務所審計的年度審計報告（資產(chǎn)負債表、利潤表、現(xiàn)金流量表和報表附注等）；債務項目所涉?zhèn)鶆蘸贤?、按年度需還本付息及實際還本付息資料、佐證。
（3）對債務項目未來能夠產(chǎn)生非財政資金類文檔現(xiàn)金流的預測，需提供真實可靠的預測依據(jù)。
（4）地方政府及其部門向債權人出具的不再以任何形式承擔任何償債或未來支出責任的函或文件，債權人對該文件是否同意的答復、債務轉移手續(xù)。
（5）能證明PPP項目不屬于回購社會資本方的投資本金、承擔社會資本方的投資本金損失、將項目融資償還責任交由地方政府承擔的相關材料；不存在以其他明股實債方式融資的證明。
（6）社會資本合作方和融資方同意將項目轉化為規(guī)范PPP項目的確認文件。
（7）財政部門出具的已落地項目列入年度預算的證明，包括項目在內的本金全部政府支出責任計算表。
（8）經(jīng)企業(yè)主要領導簽字同意的轉企化債或PPP化債的申請、主管部門審批同意并報同級黨委政府的申請報告、同級黨委政府審批同意的意見、逐級上報省級黨委政府批準的文件。
5．化解措施為“擬由企事業(yè)單位協(xié)商金融機構通過借新還舊、展期等方式償還”。
（1）債務人決定通過借新還舊或展期方式償還債務的申請；政府主管部門審批并報同級政府性債務管理領導小組辦公室的申請文件、逐級上報省級政府性債務管理領導小組辦公室對債務項目通過借新還舊方式進行核對的審批文件。
（2）原借款合同、新簽訂借款合同；新合同不屬于超期限、超規(guī)模等情況的說明。
（3）債務人撥付資金至債權人的內部審批單、銀行撥款回單、債權人出具的發(fā)票或化解資金收據(jù)。
（4）化債憑證資金與系統(tǒng)錄入化債金額存在差異的，應當提供差異說明和佐證，形式包括但不限于合同約定、審計報告、工程審減等證明資料文件。
6．化解措施為“擬采取破產(chǎn)重組或清算方式化解”。
（1）債務人破產(chǎn)重整或清算的相關審批文件或裁判書。
（2）債務人破產(chǎn)重整方案或資產(chǎn)清算方案等相關文件。
（3）破產(chǎn)重整方案或資產(chǎn)清算方案執(zhí)行情況說明。
（4）破產(chǎn)重整方案或資產(chǎn)清算方案中涉及債權人的相關資料；方案實際執(zhí)行時的化解措施資料參考3需提供的相關附件、憑證。
7．化解措施為“核銷核減債券”。
（1）核銷債務的相關依據(jù)，包括但不限于合同約定、審計報告、工程審減相關證明；債權人同意核銷的確認文件。
（2）債務人向政府主管部門提出核銷債務的申請和主管部門批復。
（3）將核銷化債金額納入年終財政匯總化債報告（包含該筆核銷化債金額）報同級政府批復的文件。
（4）隱性債務化解情況說明及其他相關佐證材料。
債務化解是治傷風感冒還是慢性病
老先生常言“做事要學會看年景，年景好時加倍努力，年景不好的時候也要學會靜候時機”。冰凍三尺非一日之寒。長期債務累積風險出現(xiàn)的陣痛就如慢性病人得了傷風感冒。面對當前宏觀經(jīng)濟不確定性可能出現(xiàn)的地方政府債務風險還需小心謹慎，防止風險傳導使得財政和金融風險交叉感染，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目落地存在巨大的困難。
但換個角度看，各個主體和行業(yè)的巨大變革也必然帶來一系列新的市場機會，仔細分析和思考當前各個市場、行業(yè)亟待解決的問題以及面臨的切實需求，才能找到有效辦法，度過短期陣痛。俗話說，留得青山在，不怕沒柴燒，通過獲得政府行政支持暫時度過困難，以謀再發(fā)展。
現(xiàn)在債務問題不是根源，根源問題是人們心理預期問題。而要解決心理預期問題，恰恰是要解決好債務問題。凱恩斯主義認為，通過利率把儲蓄轉化為投資和借助于工資的變化來調節(jié)勞動供求的自發(fā)市場機制，并不能自動地創(chuàng)造出充分就業(yè)所需的有效需求水平；在競爭性體制中，“三大心理規(guī)律”使有效需求往往低于社會的總供給水平，從而導致就業(yè)水平總是處于非充分就業(yè)的均衡狀態(tài)。
因此，要實現(xiàn)充分就業(yè)，政府必須運用積極的財政與貨幣政策，以確保足夠水平的有效需求。這就要求財政與貨幣政策更多地投向產(chǎn)業(yè)基礎設施，地方政府通過產(chǎn)業(yè)重構與升級增加人們就業(yè)信心，減少人們對貨幣“預防動機”的需求，增加消費活力。通過積極擴大內循環(huán)、促進完整的內需體系，耦合生產(chǎn)要素的供給體系，才能使得循環(huán)體系加快“運動”起來。其中需要政府改善與發(fā)力范圍的包括：土地供給、人口流動、金融市場建設、科技創(chuàng)新領域等。對應地，未來數(shù)年政府需要加大土地整理、戶籍制度改革、公共服務體系建設、金融市場建設與監(jiān)管、科研教育與各類基礎產(chǎn)業(yè)的基礎設施的投資。按照《擴大內需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022~2035年）》的要求，全國范圍一盤棋，進行預算動態(tài)管理，確保項目建設符合社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要。
建議
地方政府債務化解是一項涉及生存與發(fā)展的系統(tǒng)工程，牽涉到財政、金融、稅務、國資等各個政府部門，關系到產(chǎn)業(yè)轉型與經(jīng)濟發(fā)展方方面面，更涉及國家整體區(qū)域布局和共同富裕，與政府和行政事業(yè)單位預算績效評價和內控制度建設等工作緊密相連，地方政府的領導層必須擁有“壯士斷腕”的勇氣和決心。
對于地方債風險控制，短期看，要控住債務規(guī)模，管住新增債務；建立各級債務臺賬，摸清隱性債務底子并納入統(tǒng)一管理；建立風險預警機制，對地方債務進行密切跟蹤和評估；完善落實責任機制；透明有序地推進債務置換和重組機制與制度建設；由中央設立特定方向的援助機制（比如發(fā)行低利率長期限特別國債對地方紓困），防范突發(fā)情況，避免引發(fā)系統(tǒng)性風險；激勵地方合理規(guī)劃、系統(tǒng)謀劃未來發(fā)展確需的支撐項目，逐步提升造血功能。
長期而言，應堅持激發(fā)民營經(jīng)濟活力，使社會經(jīng)濟保持相對快的增長，使增長、財政、貨幣政策相協(xié)調，避免債務利率過快上升。堅持深化改革、調整政府職能與規(guī)模、提質增效。建立符合當前發(fā)展階段的合理的考核與約束機制、評估和問責機制。深化政府預算、社保、稅費制度改革，優(yōu)化稅收與支出。調整區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化城市經(jīng)濟人口結構與負債比例，使各地區(qū)負債能力與增長能力相匹配。最后，還要強化財政與金融政策相協(xié)調，綜合發(fā)揮好我國制度與體制優(yōu)勢。
（魏國強系中建政研鄉(xiāng)村振興研究院研究員，何朋朋系中建政研政府投融資研究中心常務副主任）
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